Szwajcaria powszechnie uchodzi za kolebkę demokracji bezpośredniej. Zalążka dzisiejszych instytucji upatrywać można w istniejących już w XIII wieku Landsgemeinde – zgromadzeniach obywateli zamieszkujących dany kanton (nazywany ówcześnie państwem lub kantonem leśnym – Waldstaat). Zgromadzenia te zajmowały się głównie kwestiami ustalania podatków, wymierzania sprawiedliwości czy lokalnymi sprawami o charakterze gospodarczym. Ten sposób sprawowania władzy utrwalił się w kantonach leśnych i przetrwał aż do końca XVIII wieku.
Istotny okres rozwoju instytucji demokracji bezpośredniej nastąpił w pierwszej połowie XIX wieku, kiedy to większość kantonów przyjęła konstytucje, w których przewidziano, oprócz obligatoryjnego referendum konstytucyjnego, również instytucję weta ludowego i inicjatywy ludowej ustawodawczej. Gdy 1848 r. opracowywano pierwszą konstytucję państwa szwajcarskiego, naturalnym było więc uwzględnienie w niej tak instytucji obligatoryjnego referendum konstytucyjnego, jak i ludowej inicjatywy konstytucyjnej. W 1874 r. wprowadzono również weto ludowe. Instytucja ta miała zrekompensować obywatelom szwajcarskim przekazanie części kompetencji kantonów na rzecz władz federalnych, co nastąpiło właśnie przyjętą w 1874 r. Konstytucją Federalną.
Instytucje te z czasem ewoluowały – podniesiono próg liczby głosów koniecznych do uzyskania w celu przedłożenia propozycji nowelizacji konstytucji, bądź rozpisania referendum fakultatywnego wobec zgłoszenia weta ludowego, rozszerzono zakres aktów prawnych, wobec których obywatele mogą wyrazić sprzeciw, jak i wprowadzono ograniczenia czasu na zbieranie podpisów. Niemniej istota instytucji demokracji bezpośredniej nie uległa zmianie do chwili obecnej.
Sposób ukształtowania przedmiotowych instytucji sprzyja ich powszechnemu wykorzystywaniu. Na taką ocenę pozwala przede wszystkim fakt, iż o zgłoszeniu weta ludowego (i przeprowadzeniu w związku z tym referendum), jak i o poddaniu pod głosowanie powszechne inicjatywy ludowej konstytucyjnej decydują w ostateczny sposób obywatele. Kancelaria Federalna i Zgromadzenie Federalne badają, czy spełnione zostały przesłanki formalne (określona liczba podpisów zebrana w określonym czasie, zgodność inicjatywy ludowej z prawem międzynarodowym bezwzględnie wiążącym, jej spójność formy i tematyki), ale żaden z organów państwowych nie ma możliwości zablokowania poddania danego aktu pod głosowanie tylko ze względów politycznych. Jeśli rząd bądź parlament nie podzielają propozycji przedstawionych w inicjatywie ludowej proponującej określoną nowelizację Konstytucji, mogą przygotować własny projekt, konkurencyjny wobec obywatelskiego.
Ważny jest także brak wymogu osiągnięcia określonego quorum dla uzyskania wiążącego wyniku głosowań. Okoliczność ta jest istotna, gdyż gdyby quorum wymagające np. uczestnictwa 50% uprawnionych obywateli obowiązywało w Szwajcarii, jedynie w około 1/5 z przeprowadzonych w latach 2001-2010 głosowań powszechnych osiągnięto by wynik wiążący. Ciekawe są przesłanki braku wprowadzenia tego wymogu – jak podkreślają komentatorzy, zabieg ten ma na celu umożliwienie podjęcia decyzji osobom, które są zainteresowane wzięciem udziału w glosowaniu. Ustanowienie quorum faworyzowałoby natomiast osoby, które ze swojego prawa nie korzystają.
Ponadto brak ograniczeń co do materii, których dotyczyć mogą inicjatywy ludowe konstytucyjne i ich bezpośredni charakter, oraz szeroki katalog aktów, wobec których zastosowanie znajduje instytucja weta ludowego, również pozwalają uznać, iż instytucje te odgrywają znaczącą rolę. Cenne jest również to w przypadku inicjatyw ludowych, że to nie komitet inicjatywy, ale Rada Federalna opracowuje orędzie (Botschaft), w którym przedstawia skutki wprowadzenia danej nowelizacji, analizuje jej zgodność z prawem międzynarodowym, a także z prawem krajowym, wskazując na konsekwencje, również finansowe, przyjęcia danej inicjatywy. Brak obowiązku przedstawienia takiego uzasadnienia przez komitet inicjatywy, który to wymóg jest znany m.in. ustawodawstwu polskiemu, powoduje, że komitety nie muszą ponosić dodatkowych kosztów związanych z przygotowaniem profesjonalnego uzasadnienia proponowanej nowelizacji Konstytucji Federalnej.
Mogłoby się więc wydawać, że instytucje demokracji bezpośredniej w Szwajcarii funkcjonują w sposób niemal idealny, pozwalając obywatelom na wyrażanie poglądów i współuczestniczenie w formowaniu polityki państwa. Czy taka ocena jest słuszna? Wydaje się, że rzeczywistość daleka jest jednak od ideału.
Gdy przyjrzymy sie podmiotom występującym z inicjatywą czy to referendalną czy ludową konstytucyjną, okazuje się, że organizacje społeczne i związki zawodowe są głównymi inicjatorami referendów fakultatywnych i inicjatyw ludowych. Brak jest w zasadzie inicjatyw pochodzących od obywateli, którzy działaliby ad hoc, organizując się jedynie na potrzeby złożenia danej inicjatywy. Ponadto partie polityczne, również te mające swoich przedstawicieli w Radzie Federalnej, chętnie korzystają z instytucji demokracji bezpośredniej, wykorzystując je jako narzędzie pozwalające na zamanifestowanie stanowiska opozycyjnego, które w rządzie czy parlamencie nie znalazłoby uznania.
Sytuacja ta musi rodzić mieszane uczucia, gdy zwrócimy uwagę na fakt, że w Szwajcarii brak jest regulacji mających na celu zapewnienie jawności finansowania tak partii politycznych jak i samych kampanii referendalnych. Z jednej strony kampanie te nie mogą być finansowane z budżetu państwa i prowadzone są na zasadach czysto komercyjnych (reklamy w mediach czy plakaty finansowane są samodzielnie przez podmioty prowadzące kampanie). Z drugiej strony brak jest jakichkolwiek przepisów wprowadzających jawność finansowania kampanii. Uczestnicy kampanii (a może nim być każdy, kto wyrazi taką chęć – brak jest, w przeciwieństwie np. do ustawodawstwa polskiego, jakichkolwiek ograniczeń prawnych) mogą przyjmować środki finansowe od każdego darczyńcy (również zagranicznego) i nie muszą tego faktu ujawniać. Jedynie w trzech kantonach wprowadzono regulacje nakazujące ujawniać wpłaty dla partii politycznych przekraczające 10 000 CHF (Ticino), wpłaty dla partii politycznych i na kampanie referendalne i wyborcze przekraczające 5 000 CHF (Neuchâtel) oraz wszystkie wpłaty na partie polityczne i na kampanie (Genewa).
Taki stan rzeczy ma naturalnie swoje uzasadnienie – partie polityczne uchodzą w Szwajcarii za podmioty należące do tzw. sfery prywatnej. Najczęściej funkcjonują w formie stowarzyszeń, które jeśli nie prowadzą działalności gospodarczej, nie muszą ujawniać żadnych deklaracji w przedmiocie swoich finansów. Nie wydaje się to jednak przeszkadzać Szwajcarom, jako że do chwili obecnej nigdy nie została złożona jakakolwiek inicjatywy ludowa, mająca za przedmiot nowelizację wprowadzającą zmiany w tym zakresie. Jak dalece przekonanie o słuszności takiego pojmowania funkcji partii politycznych oraz kampanii wyborczych i referendalnych jest zakorzenione w mentalności Szwajcarów niech także świadczy orzeczenie Trybunału Federalnego. W 1999 r. uznał on, że przepisy kantonalne wprowadzone ówcześnie w kantonie Ticino, zakazujące dotowania kampanii wyborczych kwotami przekraczającymi 50 000 CHF (pochodzącymi od jednego podmiotu), są niezgodne z Konstytucją Federalną, jako sprzeczne z zasadą proporcjonalności, a także godzące w zasadę równych szans wszystkich podmiotów uczestniczących w życiu politycznym!
Brak odpowiednich przepisów regulujących kwestie transparentności prowadzenia kampanii referendalnych, jak i finansowania partii politycznych (które jeśli nie występują same z inicjatywą, niemal zawsze są czynnymi uczestnikami kampanii referendalnych) nie uszedł uwadze organizacji międzynarodowych. GRECO (Grupa Państw Przeciwko Korupcji działająca przez Radzie Europy) od 2007 r. monitoruje ustawodawstwo Szwajcarii, rekomendując wprowadzenie odpowiednich zmian w zakresie jawności finansowania kampanii i partii politycznych.
W chwili obecnej nic nie wskazuje jednak na to, że stan prawny w tym zakresie miałby ulec zmianie. Zgromadzenie Federalne nie wyraża zainteresowania podjęciem prac legislacyjnych, podobnie jak i same kantony nie inicjują ustaw mających wprowadzić odpowiednie normy prawne. A szkoda, gdyż brak odpowiednich przepisów może stawiać pod znakiem zapytania motywacje komitetów inicjatyw, jak i uczestników kampanii referendalnych.
Przywołane w artykule twierdzenia odnośnie zastosowania instytucji demokracji bezpośredniej w Szwajcarii poparte zostały badaniami obejmującymi okres 2001 – 2010, opisanymi w pracy doktorskiej pt. „Instytucje demokracji bezpośredniej w Konfederacji Szwajcarskiej. Uregulowania prawne i praktyka ustrojowa,” obronionej w 2014 r. na Wydziale Prawa i Administracji UJ.
Hanna Bednarz
Doktor nauk prawnych (specjalność: prawo konstytucyjne), adwokat. Zainteresowania naukowe oscylują głównie wokół prawa konstytucyjnego porównawczego, ze szczególnym uwzględnieniem instytucji demokracji bezpośredniej. Zawodowo zajmuje się w przeważającej mierze prawem finansowym Unii Europejskiej i Konfederacji Szwajcarskiej.
European Legal Culture 